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九問油氣管網改革

文/本刊編輯部

國家油氣管網公司已漸行漸近,但其輪廓仍然模糊。

“管住中間、放開兩頭”成為既定方向,漸次推進的改革當如何布局尚待明晰:

國有資本控股、投資主體多元的石油天然氣管網公司如何組建,運營機製如何改革,哪些主體會有參與的機會?“管住中間、放開兩頭”的市場機製如何實施,才能保障資源配置效率和能源安全兩手都硬起來?

在日前舉行的第29次能源評論學術沙龍上,與會專家表示:

組建國家油氣管網公司是我國油氣體製改革的關鍵一步。麵對市場化機遇和多方博弈關係的挑戰,管網改革必須要準確把握定位、權責清晰、穩妥推進。

油氣管網改革是一項係統工程,不可能一蹴而就,也不可能一勞永逸,需要一段時間去磨合和檢驗。因此,國家管網公司的掛牌遠非改革的終點,而是需要政府與行業繼續勠力同心、攜手探索的新起點。

《石油天然氣管網運營機製改革實施意見》的正式印發,標誌著我國油氣管網改革正式進入實操執行階段,國家油氣管網公司(簡稱“國家管網公司”)也將應運而生。事實上,業內對於石油天然氣管網推行“網銷分離”改革的討論已持續多年,對“一步到位”成立國家油氣管網公司及其未來發展更是爭論不斷,盛讚者有之,質疑者亦有之,各方意見不一。那麽,究竟該如何看待油氣管網運營機製改革以及國家管網公司呢?


一問:改革為什麽?

我國油氣領域改革思路主要是沿兩條主線開展:以體製改革為主,所有製改革為輔,而體製改革的一個重點和切入點就是管網環節的改革。一是油氣管網運營機製改革可牽動油氣業上下遊的改革。在整個油氣產業鏈上,管網處於中遊,是屬於自然壟斷環節業務,管網連接著上下遊,上遊是勘探開發,下遊是加工和銷售。上遊、下遊均是競爭環節業務。通過管網運營機製改革讓管道獨立,最直接的好處就是實現自然壟斷環節業務和競爭環節業務脫離,進而促進整個行業形成競爭關係。二是現行油氣管網運營機製不利於推動油氣市場化改革和油氣產業發展。目前我國天然氣產業發展存在的9大不平衡、不充分問題,有6大問題與管網密切相關,突出問題有兩個:現有機製製約其它主體進行管網投資,導致管網建設存在短板;由於不同的管線由不同的企業投資建設,建成後的管網基本相互獨立運營,導致管網之間互聯互通程度較低。而且由於管網相對獨立分散,缺乏統一規劃和調控機製,整體監管難度大,執行力低,管網公平開放難以實現,導致重複建設和運行效率低下並存。


二問:機製如何改?

從西方國家油氣管網發展和運行機製改革經驗看,要促進油氣管網業務乃至全行業的健康和快速發展,管網從石油公司剝離出來獨立運行,實行“網銷分離”“運銷分離”是改革的大方向。經過漫長的改革,目前全球油氣管網運行模式主要有三種:以俄羅斯為代表的上中下遊業務一體化運營模式;以歐盟為代表的上遊氣源市場和下遊終端銷售市場實行多家主體自由競爭,中遊輸配管網保持自然壟斷,實施第三方氣源無歧視公平接入的“X+1+X”運營模式;以美國為代表的上中下遊完全自由化運營模式。可見,各國基於自身的管網建設規模、天然氣消費規模、法律法規、監管模式等不同情況,采取不同的運營模式,模式選擇與各國管網發展曆史、發展階段、產業規模、競爭特點相適應,對天然氣市場化包括管網體製做出最有利於發展和國家利益的製度安排。我國亦是如此,在借鑒國際經驗以及考慮自身產業發展情況,經過多種方案對比,最終選擇“上遊油氣資源多主體多渠道供應、中間統一管網高效集輸、下遊銷售市場充分競爭”,即“X+1+X”的運營模式,是在現行政策條件與政府監管能力下,短時間內破解困擾天然氣行業發展的最突出短板,推動實現“網銷分離”“運銷分離”最具操作性的現實選擇。


三問:為什麽成立新公司?

成立新的國家石油天然氣管網公司的主要依據是三份中央通過的改革決策文件:

一是2013年11月發布的《中共中央關於全麵深化改革若幹重大問題的決定》,其中第7條:“國有資本繼續控股經營的自然壟斷行業根據不同行業特點實行網運分開、放開競爭性業務,推進公共資源配置市場化。”第10條:“完善主要由市場決定價格的機製。凡是能由市場形成價格的都交給市場,政府不進行不當幹預。推進石油、天然氣等領域價格改革,放開競爭性環節價格。政府定價範圍主要限定在重要公用事業、公益性服務、網絡型自然壟斷環節。”

二是2017年5月印發的《關於深化石油天然氣體製改革的若幹意見》,其中,任務3:改革油氣管網運營機製,提升集約輸送和公平服務能力。分步推進國有大型油氣企業幹線管道獨立,實現管輸和銷售分開。完善油氣管網公平接入機製,油氣幹線管道、省內和省際管網均向第三方市場主體公平開放。任務5:改革油氣產品定價機製,有效釋放競爭性環節市場活力。完善成品油價格形成機製,發揮市場決定價格的作用,保留政府在價格異常波動時的調控權。加強管道運輸成本和價格監管,按照準許成本加合理收益原則,科學製定管道運輸價格。任務6:深化國有油氣企業改革,充分釋放骨幹油氣企業活力。推進國有油氣企業專業化重組整合,支持工程技術、工程建設和裝備製造等業務進行專業化重組,作為獨立的市場主體參與競爭。推動國有油氣企業“瘦身健體”,支持國有油氣企業采取多種方式剝離辦社會職能和解決曆史遺留問題。

三是2019年6月印發的《關於油氣管網運行機製改革的若幹意見》,提出“分步推進國有大型油氣企業幹線管道獨立,組建國有資本控股、投資主體多元化的石油天然氣管網公司,促進管道互聯互通,實現管輸服務公平開放,建立科學運行機製和政策體係,推動形成上遊油氣資源多主體多渠道供應、中間統一管網高效集輸、下遊銷售市場充分競爭的油氣市場體係”;“按照構建‘X+1+X’油氣市場體係的總體安排,通過整合國有大型油氣企業幹線管道資產、業務和相關股權,組建成立國家石油天然氣管網有限公司,實現油氣幹線管道獨立,推動形成‘全國一張網’”。


四問:新公司解決什麽問題?

改革要針對問題而去,但同時,改革要抓住主要問題和主要矛盾。我國天然氣行業取得非凡成就的同時,也積累了不少問題與矛盾,而在眾多問題或矛盾當中,主要或急需解決的矛盾或問題是什麽?無非就是市場化程度不夠高,市場主體不夠多;基礎設施不足;管網不能公平無歧視開放;管網互聯互通存在障礙;管輸費率水平偏高等問題。成立國家油氣管網公司,社會對它抱有很高的期望,總希望能立馬解決行業內所有的問題,心情可以理解,但遺憾的是,國家管網公司並不是萬能的,它所能實現的目標主要有四個:一是促進競爭,提高供給。實現運銷分離,將自然壟斷環節與市場競爭環節業務分開,能讓現有國有油氣企業的資本支出更集中在勘探及提升產量上,還能讓更多其它市場主體進入上遊勘探開發或進口資源,從而提升天然氣供應能力。二是公平開放,提高效率。國家管網公司是獨立於國有大型油氣企業的國有控股企業,可以確保公平開放。此外,國家管網公司要想獲得政府監管下的準許收益,必須提高效率水平。三是吸引資本,加快建設。不僅可以引入民營資本,拓寬管網建設資金來源,還可以通過資本化、證券化渠道,上市募集廣泛的社會資本,改善管網投資建設效益,加快建設步伐。四是促進天然氣價格市場化改革。我國天然氣價格改革的目標是“放開兩頭、管住中間”,國家管網公司成立後,中間管輸價格將能得到有效的監管,從而為“放開兩頭”奠定了良好的基礎。除了上述目標外,對於國家管網公司我們不能賦予其太多改革目標,難以一一實現。另外就是不能太心急,國家管網公司畢竟是新生事物,還要給予充足的時間讓它去適應和調整。


五問:新公司如何定位?

國家管網公司作為一家國有資本控股、投資主體多元化的行業內帶有自然壟斷性公司,其組建與監管既要符合天然氣行業特性以及發展趨勢,還要符合當前我國國有企業改革和國資監管的相關意見和精神。前提是要對它進行準確的定位:一是要對國家管網公司的經營業務進行準確定位,真正實現政企分開。應明確國家管網公司首先是一家企業,不能注入部分政府行業管理職能。如果賦予其半政府的角色,勢必會影響其在提供服務過程中的公正性,極易在規劃、投資、管容分配等方麵誘發道德風險。另外就是要將國家管網公司定位為僅提供油氣管輸服務,是一個全國性的油氣供應高效協調平台,來對接上下遊資源。二是要結合《關於深化國有企業改革的指導意見》和《關於國有企業功能界定與分類的指導意見》,對國家管網公司進行準確的功能定位。應明確其是屬於自然壟斷行業、經營專營業務、承擔重大專項任務的商業類國有企業還是公益類國有企業。如果界定為前者,在考核其經營業績指標和國有資產保值增值情況的同時,還要加強對服務國家戰略、保障國家安全和國民經濟運行、發展前瞻性戰略性產業以及完成特殊任務的考核。如果界定為公益類,就要按照市場規則提高公共服務效率的能力,必要的產品或服務價格可以由政府製定,在企業確保財務收支公開透明、運行有效的前提下,發生政策性虧損時政府應給予補貼。


六問:會更加壟斷嗎?

按照改革意見,未來國家管網公司將囊括現有國有大型油氣企業全資或控股的長輸管網、部分儲氣庫和液化天然氣接收站以及那些自願加入的部分省級管網公司,資產體量巨大,級別為副部級,與現有三大國有油氣企業平起平坐。外界擔心原來分散在三家大型油氣企業的業務集中於一家,是否會成為一個壟斷企業。對此,筆者認為,一是由於管網本身是自然壟斷環節業務,所以在此基礎上成立的國家管網公司自然是壟斷企業。二是自然壟斷企業不一定必然產生壟斷行為,前提是消除其壟斷動機和建立強有力並具備操作性的監管製度和措施。國家管網公司僅從事油氣長輸管網的調度運行、公平開放和運輸服務,並不參與油氣勘查開采、進出口、生產銷售等競爭性業務,也不從事設備製造、施工建設等輔助性業務。其收益主要來自於政府的準許收益,與買賣氣、賺取價差沒有任何關係,與運送誰家的氣也沒有任何關係,沒有壟斷動機。另外,改革意見明確要加強對國家管網公司信息公開、規劃落實、公平開放、管輸價格、安全運營、資產和服務等多方麵的監管,況且,根據現有的政府以及行業監管力量,未來監管一家公司總比現在監管三家甚至多家公司容易得多。


七問:市場會怎麽變?

由於“管網決定市場範圍、管網決定發展空間”,“誰控製管網,誰就控製了市場”,所以國家管網公司成立將是油氣體製改革中最為重大和根本性的改革措施,“牽一發而動全身”,勢必會推動油氣市場“脫胎換骨”,帶來根本性變化。

首先,對現有石油央企或許不利,但對整個市場有利。對現有石油央企來說,管網被剝離以後,其上中下遊一體化經營模式將被打破,僅餘上遊生產、下遊銷售與終端兩大業務單元,原來憑借管網自然壟斷所帶來的競爭優勢將喪失,在市場上的話語權也將削弱。此外,管網建設和運營業務是現有石油央企收益穩定、風險小的業務,以中石油為例,2018年中石油實現經營利潤1209.97億元,其中油氣管輸、LNG接收站等業務利潤總額大致為504億元,約占總利潤的42%。可見,成立國家油氣管網公司將對石油央企贏利水平帶來嚴重衝擊,增加其經營壓力。但對整個油氣市場來說,有利於增加油氣市場主體,有利於油氣生產和供應企業公平競爭,有利於供需兩側公平對話,有利於改進對壟斷環節的監管,有利於優化油氣市場結構。

其次,將重塑整個油氣市場體係。例如,市場供給方和需求方數量增加;其它市場主體競爭能力提升,市場競爭更加激烈;管輸價從門站價中剝離出來,為放開氣源價和終端銷售價奠定了基礎;市場供求和交易方式將更加靈活和多樣;市場監管機製將更加健全和完善。市場體係變化了,市場運營規則和監管機製也將發生變化,油氣產業鏈各市場主體都得隨之進行調整。例如,由於上下遊企業之間的界限被打破,現有石油央企肯定會調整自身發展和經營戰略,將會打通產業鏈向下遊延伸,而下遊城市燃氣和電力企業等積極布局上遊,擁有氣源、基礎設施、終端市場和一體化運營服務能力,正逐漸成為各家追求的目標。


八問:未來怎麽辦?

未來隨著市場主體多元,交易方式多樣,市場競爭加劇,再加上天然氣行業高度依賴管網以及民生性等特性,國家管網公司成立運營後還將麵臨一些問題或挑戰:

一是管網建設的壓力。管網資產剝離之前,以中石油為代表的油氣企業內部運行模式是上下遊一體化的,各板塊“共擔風險、共享收益”,管網建設的巨大資金來源可以通過上遊勘探開采和下遊銷售的利潤來補充。國家管網公司成立後,管網建設的壓力從原來多家企業轉移到單一企業上來。作為獨立存在的主體,如果將國家管網公司管輸費定得過低,則經營壓力過大,管網建設資金得不到保障;如果定得過高,又不利於下遊天然氣的消費。

二是天然氣市場供求矛盾。天然氣市場供求具有明顯的“以產定需”“以運定銷”的特點,在一體化運行模式下,可以通過企業集團內部統一控製和協調,比較容易保持供需的基本平衡。國家管網公司成立後,上遊油氣田、中遊管網公司和下遊終端銷售可能會追求各自收益的最大化,導致上中下遊發展不協調,市場供求矛盾將會更加突出。此外,隨著市場化改革的推進,市場主體更多,市場交易方式更多,供求機製由“少對多”轉向“多對多”,可能會出現供氣方或需求方違約的情況,從而加劇市場供求矛盾,市場供不應求或者供大於求或將成為常態。

三是保供責任劃分的問題。隨著我國居民用氣規模的提升,天然氣準公共性特征更加明顯,社會對天然氣價格更加敏感。在一體化運行模式下,民生保供責任主要由少數幾家油氣央企來承擔,在強大的政治責任和社會責任的壓力下,經常會不惜一切代價保供。國家管網公司成立後,市場主體增多的同時,將會追求更多的經濟效益,這就可能帶來保供責任如何劃分以及出現上遊供氣企業、城市燃氣企業與管網公司之間相互推卸保供責任的問題。此外,由於目前國內工商業氣價高於居民氣價,進口氣價與終端銷售價格倒掛導致巨大虧損等問題尚未得到根本性解決。未來隨著市場化改革的推進,現有油氣企業失去中遊管道運輸業務,主要利潤來源集中於上下遊。如果居民用氣價格不能隨上遊變化而順利傳導下去的話,上遊供氣企業將會麵臨巨大的虧損壓力,對擴大天然氣供應不利。

四是管網公司壟斷行為的監管。管網環節是自然壟斷環節,上遊供氣和下遊用氣環節屬於競爭環節業務。國家管網公司成立,將之前從屬於多家企業的壟斷環節業務集中於一家公司,壟斷性更加集中。管網公司可以獨立決策管網的投資建設、氣源的調配、擴張收購等業務,可能成為天然氣產業鏈中話語權最重的一方。這時候就需要政府對管網公司進行準確定位,並加強經濟性、社會性和安全性監管。其次,作為壟斷性企業,其成本、價格以及公平開放的行為等都必須受到政府和社會的監督,能公開的信息都必須公開。如果監管不到位的話,容易誘發道德風險。

五是與省管網公司的關係。由於各地情況不同,所組建的省管網公司的股權性質、業務也有很大的差別。從國家管網公司和油氣改革角度來說,未來省管網公司一起並入國家管網公司,形成“全國一張網”肯定是最優選擇。但由於各省複雜紛繁的省網公司股權背景,要想將省管網公司都並入國家管網公司是一件十分艱辛而困難的事,這其中涉及到中央和地方政府、國資和社資、三大油氣企業等多方麵、多角度的博弈問題。另外,其中不少省管網公司是獨立上市公司或者是上市公司的下屬公司,如果要合並,相關上市公司股東利益如何得到有效保護也是一個巨大難題。

六是現有資產剝離和處置問題。由於新組建的管網公司首先是要將中石油、中石化、中海油旗下幹線管道資產及員工剝離,並轉移至新成立的管網公司來,不同於其它新組建一家全新的公司,必須要麵臨現有資產剝離和處置的問題。而現有資產的評估、剝離、劃轉或收購難度大、周期長,特別是大部分管網企業已引入社會資本進行混合所有製改革,資產涉及的主體多,進一步增加剝離難度。此外,三大石油公司均為上市公司,將管網從現有公司中剝離出來,還會涉及到與投資者關係的處理,可能還會麵臨境外投資者的質詢。

七是進口氣價倒掛問題。我國天然氣定價機製存在的問題之一就是進口氣價格與天然氣門站價格倒掛。根據海關總署數據,2017年土庫曼斯坦、烏茲別克斯坦、哈薩克斯坦全年的進口平均單價分別為每立方米約合1.341元、1.262元、1.092元,緬甸氣平均進口單價為2.346元/立方米。另外,今年年底要通氣的俄羅斯管線所對應的氣源價格也不便宜。另一方麵,在目前公布的全國各省市門站價中,平均門站價格遠遠低於緬甸和俄羅斯的進口氣價格。由於進口氣價倒掛所導致的巨大虧損,一直都是在中石油內部消化或承擔。如今國家管網公司成立,正常來說,進口氣合同肯定還是在中石油身上,但這部分虧損是直接轉嫁給國家管網公司還是繼續由中石油消化或者從國家層麵進行財政補貼,需要拿出解決的辦法。

八是如何保持現有國有石油央企國際競爭力問題。根據《能源企業全球競爭力報告(2017年)》,我國現有石油央企雖然在企業規模上位居全球油氣行業的前茅,但在效率方麵卻與殼牌、埃克森美孚、道達爾、BP等國際石油公司存在著差距。例如,我國油氣行業以全球50%的油氣從業人員,使用了全球30%的油氣勘探開發裝備,僅實現了1.5%的原油探明可采儲量和4.4%的原油產量;2.8%的天然氣探明可采儲量和4.1%的天然氣產量,生產效率較低。國家管網公司成立後,盡管現有石油央企作為國家管網公司的股東,仍然享有資產收益等權利,但與之前運營體製相比,現金收益以及在市場上的話語權都將受到一定的削弱,而且油氣上遊勘探開發風險性極高,收益又不穩定。與此同時,現有國有石油央企未來在國際市場上將麵臨越來越強大的國際石油公司挑戰,因此,國家油氣管網公司成立後,如何保持現有國有石油央企國際競爭力,保障我國油氣安全將是一個必須麵對和解決的問題。


九問:短時間能成功嗎?

以組建國家管網公司為核心的油氣管網運營機製改革,是我國油氣體製改革邁出的關鍵一步。外界對此期望很高,希望能立馬見效。但遺憾的是,油氣管網改革首先是一項係統工程,不可能一蹴而就,也不可能一勞永逸,需要一段時間去磨合和檢驗。其次,組建國家管網公司不等於油氣管網運營機製改革的一切,更不是油氣體製改革的全部,還需要在上下遊主體多元化和公平競爭等多個方麵綜合推進。第三,改革曆來無坦途,再高明的改革方案也要現實可行,才能實現改革的目的,一蹴而就式的完美解決方案往往隻存在於理論之中。油氣管網運營體製改革亦是如此,尤其是成立國家管網公司,事關不同主體的重大利益調整,涉及麵廣,影響大。不可否認,組建國家管網公司在現階段也並非完美方案,而且組建方案中很多表述都是原則性的指導意見和安排,也沒有詳細的配套實施細則,回答不了外界眾多疑惑。但總的看來,在現行政策條件與政府監管能力下,它或許是短時間內破解困擾天然氣行業發展的最突出短板,推動實現“網銷分離”最具操作性的現實選擇。第四,國家管網公司未來在運營中還可能遇到新的情況和新的挑戰,而這些情況和挑戰在下發的改革意見中並沒有表達出來,例如,由於天然氣行業嚴重依賴基礎設施,開發項目必須和管道建設相配套,確保輸送到位。國家管網公司成立後,其投資管網建設的決策肯定要比現行一體化的企業慢,如果石油企業等不及國家管網公司建設,或者說企業發現新氣田後,但在規劃中沒有相關管線,此時政策允不允許企業自身自行興建管線,興建好後會不會被國家管網公司收走?這些問題與挑戰都是發展中的問題,但不能因此畏縮不前,需要堅定信念、提前謀劃、認真研究、積極應對、穩妥處理、不斷完善,用改革推動發展。既然我們已邁出了改革的關鍵一步,就應該“守正篤實,久久為功”。

(本文由劉滿平執筆,作者係國家發展改革委價格監測中心高級經濟師、中國油氣智庫聯盟專家)

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